Où en est-on de la mise en œuvre de la Convention OIT 185 sur la pièce d’identité des gens de mer ?

par Florian THOMAS,
Doctorant en Droit, Centre de Droit Maritime et Océanique,
UFR Droit et Sciences politiques, Université de Nantes

« Le Conseil d’administration du BIT a convoqué, du 4 au 6 février 2015, une réunion tripartite internationale rassemblant des spécialistes des questions maritimes et des experts techniques en matière de contrôle aux frontières pour formuler des avis sur la mise en œuvre, à l’échelle nationale, de la Convention (C 185) sur les pièces d’identité des gens de mer (PIGM)».

La déclaration de la directrice du département des normes internationales du travail du BIT, Mme. Cleopatra Doumbia-Henry, est l’occasion pour nous de revenir brièvement sur cette épineuse Convention. Trois points successifs serviront à mettre en perspective cette nouvelle étape dans la mise en œuvre de la C185.  Tout d’abord, on ne peut que se réjouir de l’initiative prise par le Conseil d’administration du BIT, car la Convention 185 de l’OIT est aujourd’hui, plus que jamais, indispensable. Les difficultés relatives à sa mise en œuvre sont grandes. Enfin nous poserons la question : que peut apporter cette nouvelle réunion à plus ou moins long terme ?

Référence : le communiqué de l’OIT et le texte de la C 1851

La nécessaire mise en œuvre de la Convention 185 de l’OIT sur les PIGM

Quels sont les enjeux en balance ? Premièrement la libéralisation des transports et l’internationalisation du travail maritime ont multiplié les lieux de provenance des équipages  et leur mobilité. La mobilité des hommes est confrontée au mur des frontières. Cette situation ne date pas d’hier mais elle s’est renforcée depuis les attentats de 2001, et continue de se détériorer. Le début de l’année 2015, riche en catastrophes maritimes et en attentats,  de Charlie Hebdo aux images de bateaux remplis d’immigrés clandestins, ne va certainement pas changer la donne. La population des marins est sensible car les équipages sont souvent volatiles et que certains lieux de provenance des marins sont également ceux de terreaux terroristes. Par ailleurs les cibles ou les projectiles maritimes (explosion d’une plateforme offshores, d’un gazier dans une enceinte portuaire, etc.) peuvent avoir des répercussions environnementales et humaines considérables.

Il faut donc concilier la sûreté et la sécurité, qu’elle soit maritime ou intérieure, avec la nécessaire mobilité à terre des équipages. N’oublions pas que les marins doivent pouvoir se rendre facilement à terre en plusieurs circonstances. D’abord lors des transits, il est important qu’ils puissent rejoindre les navires pour travailler. Ensuite lors des escales, quand bien même elles sont réduites à peau de chagrin. Enfin il est nécessaire d’aller à terre en cas de problème de santé (rapatriement, hospitalisation etc).

Par ailleurs, la Convention du Travail Maritime de 2006 interroge par les mécanismes qu’elle met en œuvre et par les imprécisions de son champ d’application. Le mécanisme de la plainte à terre des gens de mer par exemple suppose que ces derniers puissent se rendre à terre. L’exercice définitoire nous apporte peu de précisions sur le champ de son application aux gens de mer c’est-à-dire à l’extension de l’attribution de la pièce d’identité des gens de mer aux personnels non marins.

Bien sûr, la fluidité de la circulation des marins à terre est également synonyme de gain économique pour les armements (rapidité des rotations, prévisions des durées d’escale, coûts de rapatriement etc.).

Or, la condition nécessaire à la fluidité de cette circulation est aujourd’hui évidente. Reprenons les mots Gérard Noiriel pour traduire cet état de fait : « où « la chaine d’interdépendances lie les hommes entre eux à l’échelle planétaire » dans un monde sécuritaire, à juste titre ou par paranoïa, l’identification des personnes, leur contrôle, s’est accaparée une place fondamentale, presque paralysante »2.

Les marins  doivent donc pouvoir être identifiés par des moyens d’identification plus sûrs. Ces moyens ont pour objet de fluidifier la mobilité des hommes et donc les transports de marchandises. Ils doivent être rapides et efficaces.

C’est à cette tâche que s’attelle la C 185 relative aux pièces d’identité des gens de mer.  Pourtant sa mise en œuvre est difficile. Evoquer ces difficultés revient déjà à mentionner ses caractéristiques. Il convient donc de présenter les deux ensembles.

Mme. Cleopatra Doumbia-Henry résume ainsi les problématiques liées à la C 185 : «On reconnaît depuis longtemps qu’il faut accorder une attention particulière aux modalités d’entrée des gens de mer dans les pays étrangers: leurs journées de travail sont bien plus longues que celles des autres travailleurs, et ils doivent rester sur leur lieu de travail (le navire) pendant des traversées qui peuvent durer plusieurs mois. Dès que leur navire arrive dans un port, ils doivent descendre à terre pour téléphoner à leur famille, sortir et mener, pendant la courte escale de leur navire, une vie qui ressemble un peu à la vie quotidienne des travailleurs à terre, notamment sur le plan des relations sociales. On sait aussi depuis longtemps que l’économie mondiale repose sur la navigation maritime, dont l’efficacité dépend de la rapidité avec laquelle les gens de mer sont autorisés à entrer sur un territoire étranger pour embarquer ou changer de navire ou pour toute autre raison similaire».

Les profondes difficultés relatives à la mise en œuvre de la C 185

Tout d’abord précisons que la C 185 n’est pas la première à s’intéresser à l’identification des gens de mer. Il y a eu le livret maritime, obsolète depuis bien longtemps. Puis l’OIT et l’OMI ont développé une PIGM à travers la Convention 108 et la FAL 1965 adoptées respectivement les 13 mai 1958 et 3 avril 1965. Il est évident que ces dernières ne répondent plus aux exigences actuelles en matière d’identification des personnes3.

Le principal dessein de la C 185 est de renforcer les moyens d’identification des gens de mer et de lutter contre les pratiques de falsification, par l’introduction de données biométriques visibles sur la pièce d’identité. Il s’agit de renforcer la sûreté maritime, portuaire, tout en facilitant les permissions à terre, ainsi que les déplacements professionnels des marins4. Elle opère à cet égard un profond changement de philosophie par rapport à la C 108 et à la FAL 1965. L’article 3 de la C 185 portant sur la teneur et la forme de la PIGM tient désormais en dix points. Le point le plus révélateur du changement de philosophie de la C 185 est  l’introduction de données biométriques qui peuvent être « recueillies sans intrusion dans la vie privée des intéressés, sans désagrément pour eux, sans risque pour leur santé et sans atteinte à leur dignité. Ces données sont visibles sur la PIGM et ne peuvent être reproduites » (Art. 3, § 7 et 8). Les éléments biométriques sont détaillés dans l’annexe I de la Convention (on y retrouve une empreinte digitale traduite sous forme de chiffres dans un code-barres répondant à une norme à déterminer, ainsi qu’une zone lisible à la machine conforme aux spécifications de l’organisation de l’aviation civile internationale). Ils seront stockés dans une base de données qui sera « accessible immédiatement et en permanence aux services de l’immigration » (Art. 4, §5 C 185).

Les difficultés de mise en œuvre de la C 185 sont liées à ses caractéristiques principales. Elles sont d’ordre juridique et économique.

D’un point de vue juridique, cela est évident, la C 185 doit être articulée avec les systèmes internes d’entrée sur le territoire. En ce qui concerne le territoire de l’Union européenne, principalement avec le Code Schengen et le règlement 539/2001, sans compter le pouvoir souverain de chaque Etat dans ces matières sensibles.

Par ailleurs la question de la compatibilité de la C185 avec le droit au respect de la vie privée n’est pas une chose garantie. Il faudra bien mesurer la proportionnalité d’un fichage professionnel de grande ampleur par rapport aux objectifs recherchés. Des garanties devront également être apportées au sujet de la consultation de ce fichier par différents services (police aux frontières, douanes etc.). Enfin le nombre de prise d’empreintes digitales sera certainement sujet à limitation. Néanmoins ces difficultés sont largement surmontables.

Des difficultés économiques et pratiques surgissent enfin. La mise en  œuvre de la C185 nécessite l’utilisation de technologies avancées et coûteuses. Elles imposent aux Etats de délivrance de s’armer d’infrastructures nécessaires à sa fabrication. Les dépenses ne s’arrêtent pas là puisqu’une fois délivrées il faut les traiter et donc créer une base de données électronique nationale à même de ficher les éléments biométriques. Enfin les ports concernés seront forcés à s’équiper du matériel adéquat pour traiter les PIGM. Des agents devront forcément être formés. Or les pays dans lesquels résident les marins ne sont pas forcément les plus à mêmes de répondre à ces fortes exigences. La question de la main d’œuvre n’est enfin pas négligeable. Quel est l’intérêt de développer une telle PIGM si le pays émetteur n’a presque pas de marins ?

Le faible nombre des pays à avoir ratifié la Convention ne symbolise pas seulement ces difficultés. La paranoïa est devenue si forte que certains pays n’hésitent pas à faire valoir leur désaccord face au développement de ce type de moyens visant la facilitation de la circulation à terre des marins, pour des raisons de lutte contre le terrorisme.

Reprenons encore les questionnements de Mme. Doumbia Henry, fil conducteur de ces brefs propos : « Toutefois, comment les autorités de contrôle aux frontières d’un pays peuvent-elles s’assurer que la personne qui demande à entrer sur leur territoire est bien un marin? La Convention n° 185 apporte une réponse valable à cette question, non seulement parce que la pièce d’identité des gens de mer contient des données biométriques et possède d’autres caractéristiques relatives à la sécurité, mais aussi parce qu’elle comporte plusieurs éléments qui garantissent qu’elle a été délivrée en toute sécurité, ce qui facilite son authentification et protège les droits des gens de mer. Néanmoins, la solution apportée par la Convention n’est pas facile à appliquer en pratique et peut être coûteuse pour les pays disposant de ressources limitées. En outre, trop peu de pays ont ratifié la Convention à ce jour (29) pour assurer le bon fonctionnement de l’ensemble du système d’identification sécurisée des gens de mer ».

Cette réunion qui se profile est donc bienvenue.

Que peut apporter cette nouvelle réunion à plus ou moins long terme ?

Elle est bienvenue à plus d’un titre. D’abord car elle relance le serpent de mer de la C 185. L’exemple de la France est à ce titre illustratif.  La France est dans une position idéale pour la mise en œuvre de la C 185. Elle a été une des premières à avoir ratifié la Convention 185, le 27 avril 2004. Elle dispose d’une industrie capable de fabriquer de telles pièces d’identité. Elle a l’expérience du stockage des données personnelles. Par ailleurs elle a une main d’œuvre maritime limitée, mais suffisante pour que les coûts ne soient pas prohibitifs. Pourtant aucune PIGM n’a été délivrée en France à l’heure actuelle.

La C 185, y compris dans des pays favorisés pour sa mise en œuvre est donc au point mort et la réunion à venir est déjà intéressante car elle a le mérite de la faire exister !

Par ailleurs la méthodologie évoquée par Mme. Doumbia Henry nous semble la bonne, car elle identifie les principaux défauts à corriger ; et qu’elle repose sur la base d’une coopération internationale à échelle variable nécessaire à l’épanouissement de la C 185 « Il nous faut donc déterminer, en particulier grâce à la coopération internationale, comment le système d’identification des gens de mer prévu par la Convention peut être simplifié et comment réduire son coût ou, au moins, répartir plus équitablement l’investissement nécessaire à sa mise en œuvre. Sur la base de la Convention n° 185, nous devons créer un système d’identification des gens de mer auquel puissent participer tous les pays ayant des intérêts maritimes, y compris ceux qui n’ont pas encore ratifié la Convention. Des progrès technologiques notables ont également été accomplis en matière de biométrie depuis l’adoption de la Convention en 2003. Ce sont autant de questions d’ordre technique, administratif et politique qui seront examinées à la réunion d’experts ».

En conclusion nous pourrions répondre au titre de ce billet « – où en est-on de la Convention 185 de l’OIT sur les pièces d’identité des gens de mer ? – Nulle part ! ». Il est évident que la situation actuelle est dommageable aux marins en premier lieu et par conséquent à l’industrie maritime. Il n’a malheureusement jamais été possible de circuler librement sur terre, et  la coopération internationale en la matière est la voie à adopter. Espérons que la réunion à venir n’accouche pas d’une souris. 

  1. http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labour-Convention/news/WCMS_342129/lang–fr/index.htm?shared_from=media-mail ; http://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C185 []
  2. Noiriel G., L’identification, genèse d’un travail d’Etat, Belin, 2007, p. 21, Citation de Norbert Elias []
  3. F. THOMAS, La circulation terrestre des marins, une liberté face au renouvellement des frontières, Chaumette P. (dir.), Université de Nantes, 2012, p. 48 et s. []
  4. voir not. Charbonneau A., Marché international du travail maritime, un cadre juridique en formation, PUAM, 2009, p. 189 []

 


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