Les résolutions du Conseil de sécurité sur la Corée de Nord et la liberté des mers

Yann TEPHANY

Doctorant au CDMO – programme Human Sea – Faculté de Droit et des Sciences politiques de l’Université de Nantes

La récente actualisation des sanctions visant la République populaire démocratique de Corée s’inscrit dans la continuité de l’action de longue date initiée par le Conseil de sécurité des Nations Unies contre les armes de destruction massive (ci-après ADM). La résolution 1540 (2004)1 a joué le rôle de déclencheur. Adoptée sous l’empire du Chapitre VII de la Charte des Nations unies, elle qualifie la prolifération des armes nucléaires, chimiques et biologiques ainsi que de leurs vecteurs de « menace pour la paix et la sécurité internationale ». Par la suite, d’autres résolutions ont été adoptées pour lutter contre la prolifération des ADM dont certaines visent expressément les essais nucléaires et balistiques réalisés par la Corée du Nord. C’est le cas tout particulièrement de la résolution 1718 (2006)2. Agissant à nouveau au titre du Chapitre VII de la Charte, ce texte sanctionne le non-respect par cet État des différentes résolutions relatives aux essais nucléaires. Pour ce faire, cette résolution interdit la vente et le transfert vers la Corée du Nord de certains types d’armes ainsi que de produits de luxe. Ce régime de sanction s’est par la suite étendu, interdisant notamment l’achat de produits de la mer ou de textiles provenant de cet État, ainsi que la vente de certaines matières premières (pétrole, gaz naturel). Pour s’assurer du respect de ces sanctions, un Comité de surveillance a été instauré par la résolution 1718 (2006). Accompagné d’un groupe d’experts crée par la résolution 1874 (2009)3, il peut inscrire sur une « liste noire » les personnes ou entités qui cherchent à fournir un appui à la République populaire démocratique de Corée. C’est cette liste qui a fait l’objet d’une mise à jour ce 30 mars 2018, par laquelle plus d’une vingtaine de navires ainsi que certaines entreprises maritimes ont été enregistrées pour avoir contribuées au contournement des restrictions imposées par le Conseil de sécurité4. Toute personne ou entité désignée sur cette liste est susceptible de se voir l’objet de sanctions spécifiques, qui incluent par exemple le gel de leurs fonds et avoirs financiers.

Il ressort de ces développements liminaires que le Conseil de sécurité s’est saisi de la place importante qu’occupe la voie maritime pour la Corée du Nord. Dès lors, il paraît opportun de s’interroger sur l’impact de ces sanctions sur les règles régissant l’espace maritime, et en particulier sur la liberté des mers.

 

  1. Le principe d’exclusivité de l’État du pavillon laissé intact

Les résolutions du Conseil de sécurité font preuve d’une prudence toute particulière à l’égard des principes du droit de la mer, et tout spécialement de celui de liberté de navigation en haute mer. Il convient de préciser d’emblée que cet espace ne reconnaît aucune souveraineté territoriale. Les navires présents en haute mer disposent à ce titre de plusieurs libertés énumérées à l’article 87 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (ci-après CNUDM) parmi lesquelles « la liberté de navigation (…) de survol (…) de poser des câbles et des pipelines sous-marins (…) de construire des îles artificielles et autres installations (…) liberté de la pêche (…) de la recherche scientifique ». Aussi, l’application du droit dans cet espace, autrement dit « la juridicité de la haute mer » pour reprendre l’expression de Gidel5, s’opère par un rattachement entre l’État et le navire qui bat son pavillon. L’article 92 de la Convention précise à cet effet que « les navires naviguent sous le pavillon d’un seul État et sont soumis, sauf dans cas exceptionnels (…) à sa juridiction exclusive en haute mer ». Il s’agit du principe de compétence exclusive de l’État du pavillon. En d’autres termes, lui et lui seul est compétent pour contrôler les activités menées à bord de ses navires en haute mer. Nulle interférence ne peut être initiée par un tiers à l’encontre d’un navire battant son pavillon sans son consentement exprès. Néanmoins, certaines exceptions sont introduites par l’article 110 de la CNUDM. Il précise qu’un État peut se passer de l’assentiment pavillonnaire pour intervenir contre un navire étranger pour des cas de piraterie, de transport d’esclaves, d’émissions non autorisées, ou si le navire ne dispose pas de nationalité. Il est apparent que la lutte contre la prolifération d’ADM n’est clairement pas évoquée dans le présent article. Toutefois, la Convention ajoute qu’il est potentiellement possible que cette liste soit étendue au cas où l’intervention résulte d’un pouvoir conféré par un traité. C’est dans cette embrasure que s’est engouffré le protocole à la Convention SUA de 20056 qui à trait de façon spécifique au trafic d’ADM. Néanmoins, les modalités d’intervention qu’introduit ce texte demeurent attachées au respect du monopole de l’État du pavillon. Bien qu’il introduise des nouveautés majeures en matière opérationnelle, ce protocole subordonne toute action menée contre un navire étranger à l’aval préalable de son État de rattachement. Aussi, il n’existe pas d’exception au principe d’exclusivité pavillonnaire pour lutter contre les ADM qui ne soit définie par une convention internationale multilatérale. Le Conseil de sécurité peut également être amené à adapter les règles régissant la navigation mer, et plus particulièrement en haute mer7. Il convient de relever qu’il a déjà eu l’occasion par le passé d’introduire de telles exceptions au principe d’exclusivité de l’État du pavillon. C’est le cas notamment dans la résolution 665 (1990) sur l’Iraq et le Koweït8 dans laquelle il reconnait aux « États membres qui coopèrent avec le gouvernement koweïtien » la capacité « d’arrêter tous les navires marchands qui arrivent ou qui partent afin d’inspecter leur cargaison et de s’assurer de leur destination et de faire appliquer les dispositions de la résolution 661 (1990) relatives aux transports maritimes ». Il en va de même de la récente résolution sur la situation le trafic de migrants et la traite d’êtres humains au large de la Libye9. Ce texte introduit la possibilité pour les États coopérants sur zone à intervenir contre un navire suspect sans disposer du consentement exprès de l’autorité pavillonnaire, mais en précisant que l’assentiment de celui-ci doit avoir préalablement recherché de « bonne foi ». Ainsi, il est patent que le Conseil de sécurité peut introduire des dérogations au principe d’exclusivité de l’État du pavillon. Toutefois, ce n’est pas l’approche qui a été choisie pour mettre en œuvre les sanctions visant la République populaire démocratique de Corée. La résolution 1874 (2009) accorde des égards tout particulier au principe de non-interférence tel que codifié par la CNUDM. Elle demande à son paragraphe 12 aux États « d’inspecter, avec le consentement de l’État du pavillon, les navires se trouvant en haute mer, s’ils disposent d’informations leur donnant des motifs raisonnables de penser que le chargement de tel navire contient des articles dont la fourniture, la vente, le transfert ou l’exportation sont interdits». Par conséquent, il appert que cette résolution demeure imprégnée des principes du droit de la mer. Elle préfère inciter les États à la coopération plutôt que d’introduire une exception à la règle de l’exclusivité, qui reste ici dans sa substance inaltérée.

 

2. Des mécanismes d’intervention détournés

Bien qu’elles n’introduisent pas de nouvelles exceptions au principe d’exclusivité de l’État du pavillon, les résolutions du Conseil de sécurité relatives à la Corée du Nord n’en demeurent pas moins opportunes sur le plan opérationnel. Elles initient des mécanismes de coopération pour le moins originaux afin de permettre une bonne application de ces sanctions. D’abord, la résolution 1874 (2009) précise que dans les cas où un État pavillonnaire est saisi d’une demande d’intervention émanant d’un tiers se refuse à le laisser procéder, il est tenu d’ordonner à son navire « de se rendre dans un port approprié et commode pour les inspections requises, où les autorités locales procéderont à l’inspection ». Ce mécanisme est particulièrement intéressant car il fait preuve d’un savant mélange entre la compétence pavillonnaire et portuaire. Considéré comme « hybride »10 par la doctrine, il laisse prévaloir le monopole de l’État de rattachement, tout en intégrant les impératifs de contrôle des embarcations suspectées de se livrer au transport d’ADM. Plutôt que d’introduire une exception à la règle de l’exclusivité qui comporterait une dimension symbolique forte et serait susceptible de voir naître certaines oppositions parmi les membres du Conseil de sécurité, cette résolution témoigne d’une certaine habileté politique. Elle préfère faire peser une obligation sur les États en leur intimant de rediriger leur navire dans une zone soumise à la souveraineté territoriale pour procéder au contrôle. Il faut noter par ailleurs que ce mécanisme a été à plusieurs reprises réitéré par les résolutions du Conseil11. Au surplus, la résolution 2321 (2016)12 prévoit que lorsque le Comité dispose d’informations probantes qui lui donnent à penser qu’un navire est lié à une activité prohibée par les résolutions spécifiques à la situation nord-coréenne, il peut demander à l’État du pavillon de retirer le pavillon de ce navire. Si ce navire interlope continue de procéder dans l’illicéité suite à ce retrait, il sera alors susceptible de se voir arraisonner sans difficulté.  En effet, compte tenu du fait que tout navire dispose d’une nationalité et d’une seule, il ne bénéficie, suite au retrait de son pavillon, d’aucune protection étatique. Il peut donc se voir contrôler par quiconque en haute mer en vertu de l’article 110 de la CNUDM. Aussi, il est important de noter que cette mesure comporte une certaine gravité. Le Conseil de sécurité s’ingère ici dans une compétence exercée habituellement de façon souveraine par les États. L’octroi du pavillon, au même titre que son retrait, représente un acte de souveraineté dans lequel s’immisce le Conseil pour lutter contre la prolifération des ADM13. Enfin, il convient d’ajouter que les navires suspectés par le Comité de se soustraire aux restrictions imposées par les résolutions pourront également se voir interdit d’accès aux ports. En définitive, il faut relever que le Conseil parvient ici à maintenir les principes d’utilisation de l’espace maritime qui profitent à tous les États, tout en imposant un régime de sanction spécifique à l’encontre d’un État précis. Il fait preuve à cet égard d’une certaine créativité et d’une grande habileté dans cet exercice.  

  1. C. S. / Rés. 1540 (2004), 28 avril 2004. []
  2. C. S. / Rés. 1718 (2006) , 14 octobre 2006. []
  3. C. S. / Rés.  1874  (2009), 12 juin 2009. []
  4. SC/13272, Le Comité du Conseil de sécurité crée par la résolution 1718 ajoute 22 entrées à sa liste relative aux sanctions et procède à la désignation de 27 navires, 30 mars 2018. []
  5. G. GIDEL, Le droit international public de la mer : le temps de paix, T.I : « Introduction, la haute mer », éd. Duchemin, Paris, 1981, p. 225. []
  6. Protocole de 2005 relatif à la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, conclu à Londres le 14 octobre 2005. []
  7. R. R. CHURCHILL, « Conflicts between United Nations security council resolution and the 1982 United Nations convention on the law of the sea, and their possible resolution », IYHR, vol. 38, 2008 p. 185. Voir ég. A. H. A. SOONS, « A ‘new’ exception to the freedom of the high seas : the enforcement of U. N. sanctions », in T. D. GILL & W. P. HEERE, Reflections on principles and practice of international law, essays in honour of Professor Leo Bouchez, éd. Brill Nijhoff, 2000, p. 205. []
  8. C. S. / Rés. 661 (1990), 6 août 1990. []
  9. C. S. / Rés. 2240 (2015), 9 octobre 2015. []
  10. R. GEISS & C. J. TRAMS, « Non-flag states as guardians of the maritime order : creeping jurisdiction of a different king ? », in H. RINGBOM, Jurisdiction over ships : post-UNCLOS developments in the law of the sea, éd Brill Nijhoff, 2015, p. 46 : « UNSC resolution 1874 thus creates a hybrid regime that link flag state jurisdiction to the enforcement competencies of other (port) states ». Voir ég. J. KRASKA & R. PEDROZO, International maritime security law, éd. Martinus Nijhoff, 2013, p. 771. []
  11. C. S. / Rés. 2094 (2013) ; C. S. / Rés. 2321 (2016) ; C. S. / Rés.  2375 (2017). []
  12. C. S. / Rés. 2321 (2016). []
  13. P. WECKEL, Résolution 2321 (2016) sur la Corée-du-Nord : à ce jour le plus dur régime de sanctions du Chapitre VII, Bulletin 496, Sentinelle droit international, 04.12.2016. []

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