Agrément de société de sécurité privée et nationalité du dirigeant

L’agrément de la société de sécurité privée soumis à la condition de nationalité du dirigeant.

Note sous Conseil constitutionnel, Décision n°2015-463 QPC du 9 avril 2015.

Cédric Leboeuf

Chercheur, Projet ERC Human Sea (Accord n° 340770), Centre de Droit Maritime et Océanique, Institut Universitaire Mer et Littoral – FR-CNRS n°3473 (CNRS/Univ. Nantes/IFREMER/ECN), Université de Nantes, France.

Il n’est pas avéré que la condition de nationalité du dirigeant d’une société de sécurité privée parvienne à moraliser et à assurer le contrôle effectif d’une profession oeuvrant dans un contexte économique international. L’affaire à l’origine de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) du 9 avril 2015 portée devant le Conseil constitutionnel relate plusieurs délibérations du 5 mars 2014 de la commission interrégionale d’agrément et de contrôle du Sud-Ouest et, du 7 août 2014 du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) rejetant les demandes de renouvellement de l’autorisation d’exercice et de direction par M. B.[1] d’une entreprise de surveillance et de gardiennage, au motif que l’intéressé n’est pas ressortissant français, européen ou d’un Etat partie à un accord bilatéral avec la France. Saisi, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse rejette les demandes de suspension de l’exécution de ces ordonnances. Le pourvoi devant le Conseil d’Etat conduit à la saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement d’une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi. Ce dernier prononce le 9 avril 2015 la constitutionnalité du premier alinéa de l’art. L. 612-7 du code de la sécurité intérieure (CSI), conditionnant la délivrance d’un agrément obligatoire à un critère de nationalité[2], pour toute personne privée, dirigeant, gérant ou associée à une personne morale exerçant une activité de surveillance et de protection. La portée de cette affaire va au-delà des seules activités de sécurité privée sur le sol national. En effet, s’applique à la sécurité privée des navires l’art. 612-7[3] d’un premier titre du CSI au champ d’application particulièrement large (« Activités privées de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds, de protection physique des personnes et de protection des navires »).

Les requérants soutenaient que la condition de nationalité pour diriger une entreprise de sécurité privée porte atteinte au principe constitutionnel d’égalité devant la loi, notamment eu égard à l’accès des étrangers à des emplois présentant un lien avec l’Etat[4]. Partant, Me Claire Waquet représentant les requérants, relève que d’autres législations permettent d’évincer l’intérêt d’une telle condition, citant l’art. L. 5221-7 du Code du travail disposant les conditions d’exercice d’une activité salariée par des travailleurs étrangers ou de manière plus générale le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. A moins nous dit-elle « que l’on est en train de subodorer que si c’est un étranger qui dirige l’entreprise, il y a plus de chances que ce soit anormalement exécuté que si c’était un Français. Auquel cas la discrimination est là à l’état pur, et n’a strictement aucune espèce de justification ».

Cette condition de nationalité tire son origine d’une loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité, modifiée par la loi n°2003-239 du 18 mars 2003, édictée aux fins de moralisation de la profession et de délimitation des conditions et du champ d’activité des entreprises[5]. Relevons d’ailleurs que la « bonne moralité » poursuivie par la loi de 1983 précitée est une condition inscrite en ces termes au dernier alinéa de l’article L. 612-7 CSI considéré. En 2011, la condition de nationalité est étendue aux associés d’une personne morale exerçant des activités privées de sécurité[6]. Outre les nationaux français et ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne (UE) ou d’un Etat partie à l’Accord sur l’Espace économique européen (EEE), les ressortissants d’Etats ayant conclu un accord de réciprocité avec la France peuvent également diriger, gérer ou être associé à une entreprise de sécurité privée[7].

Le principe constitutionnel d’égalité devant la loi ne s’oppose pas à ce que le législateur légifère différemment selon les situations. Les deux catégories de dérogation à ce principe visent soit l’exercice de prérogatives de puissance publique – de source textuelle – soit des raisons d’intérêt général[8] – d’inspiration prétorienne[9]. Pour autant, le port d’armes n’implique pas nécessairement l’une ou l’autre de ces options : le cas des chasseurs, évoqué par Me Waquet, suffit à lui-seul à le démontrer.

Dès lors se pose la question de savoir si la société de sécurité privée, protégeant un navire, exerce des prérogatives de puissance publique ou poursuit des missions d’intérêt général. Si la question n’emporte pas longue réflexion s’agissant des équipes de protection embarquée composées de personnels militaires, elle revêt une toute autre dimension concernant les sociétés de sécurité privée. Le nombre croissant des activités de ces sociétés, notamment en matière de sécurité publique[10], renvoie généralement au concours des sociétés privées à la sécurité générale de la Nation[11]. Mais dans le cas des sociétés privées de protection des navires, force est de constater qu’il existe dans les législations nationales et normes internationales « l’interdiction d’entretenir la confusion entre une entreprise privée de protection des navires et une activité de service public, que ce soit par la dénomination de l’entreprise, par l’uniforme de ses agents ou par des documents publicitaires, étant entendu que les entreprises privées de protection des navires ne disposent d’aucune prérogative de puissance publique »[12].

En France, le Code des transports, complété suite à l’adoption de la loi n° 2014-742 du 1er juil. 2014 relative aux activités de protection des navires, renvoie directement[13] aux conditions d’exercice énoncées par le CSI. Soulignons que l’art. 8 du projet de loi initial relatif aux activités de protection énoncées opérait une précision, absente de la loi adoptée : « l’autorisation d’exercice ne confère aucune prérogative de puissance publique à l’entreprise ou aux personnes qui en bénéficient ». Il convient donc de ne considérer que l’art. 612-14 CSI, relativement clair cependant à ce sujet : « l’autorisation administrative préalable ne confère aucun caractère officiel à l’entreprise ou aux personnes qui en bénéficient. Elle n’engage en aucune manière la responsabilité des pouvoirs publics ». Néanmoins, prérogative de puissance publique n’est pas synonyme d’une activité à caractère officiel : cette dernière reste pour sa part plus ambigüe[14].

Si la pertinence des arguments liés à l’exercice de prérogatives publiques, évoqués lors de l’audience publique devant le Conseil constitutionnel[15], peut être écartée, ceux-ci sont à juste titre complétés par des références aux professions réglementées, dont l’encadrement se justifie généralement par un nombre d’emplois limités, un lien étroit avec l’Etat ou des contrôles particuliers réalisés plus aisément à l’égard de certains ressortissants. Le Conseil constitutionnel reprend ce dernier argument, considérant dans sa décision que la loi « entend assurer un strict contrôle des dirigeants des entreprises exerçant des activités privées de sécurité qui, du fait de leur autorisation d’exercice, sont associées aux missions de l’État en matière de sécurité publique ; qu’en prévoyant la condition de nationalité contestée, le législateur s’est fondé sur un motif d’intérêt général lié à la protection de l’ordre public et de la sécurité des personnes et des biens ». Ce qui lui permet d’écarter le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi et de déclarer la constitutionnalité de la condition de nationalité de l’art. L. 612-7 CSI.

Aux termes de la décision, le contrôle des sociétés de sécurité privée doit ainsi être assurée de manière pérenne et effective, en raison de l’existence d’une autorisation par l’Etat qui confère aux activités de protection un lien étroit avec les missions de sécurité publique de l’Etat. L’analyse aurait pourtant pu être quelque peu différente, au regard notamment du caractère économique – d’aucuns diraient commercial – des activités de ces sociétés de surveillance et de protection privées de navires. En effet, alors même que ces sociétés contribuent à assurer la sécurité et la sûreté du transport maritime, elles sont devenues des opérateurs économiques à part entière. Leur lien avec la sécurité intérieure pourrait d’ailleurs être ténu du seul fait qu’elles opèrent la majeure partie du temps hors du territoire national, pris en son acception classique. Oui mais c’est sans compter sur la « dilatation territoriale de la sécurité intérieure… »[16] qui justifie les restrictions à la libre prestation de services, conformément notamment à l’article 52-1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou, comme en l’espèce, fondées sur l’intérêt général. La privatisation des actions de protection des navires battant pavillon français semble donc opérer un démembrement ou à tout le moins démontrer une véritable élasticité de la sécurité intérieure, alors même que le navire n’est pas une portion du territoire français[17].

[1] M. B. est de nationalité tunisienne, réside en France depuis l’âge de deux ans et exerce la fonction de dirigeant de la société depuis 10 ans.

[2] Code de la sécurité intérieure, art. L. 612-7, 1° : « être de nationalité française ou ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ».

[3] Code de la sécurité intérieure, art. L. 611-1, 4° : « A la demande et pour le compte d’un armateur, à protéger, contre les menaces extérieures, des navires battant pavillon français, en application de l’article L. 5441-1 du code des transports ».

[4] v. CE, Assemblée générale, avis, 11 septembre 2014, n° 389022, comm. Girard D., « L’accès des étrangers aux emplois et fonctions administratives est possible sauf si la souveraineté est en cause », Revue générale du droit, 2014, n° 18516, [en ligne] : www.revuegeneraledudroit.eu/?p=18516 : « Désormais, tout emploi ou fonction d’agent non titulaire de droit public doit être réputé ouvert aux étrangers, sauf texte contraire, ou emploi touchant aux prérogatives régaliennes de l’État (CE Ass., 23 mai 2006,GISTI, n° 273638) ».

[5] Massot F., Rapport sur le projet de loi réglementant les activités privées de sécurité, Assemblée nationale, VIIème législature, n° 1313,16 décembre 1982.

[6] Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

[7] Algérie – Andorre – Canada – République centrafricaine – Etats-Unis – Gabon – Islande – Liechtenstein – Mali – Monaco – Norvège – République du Congo (Brazzaville) – Sénégal – Suisse – Togo, [en ligne] : http://www.cnaps-securite.fr/wp-content/uploads/2015/05/Liste-des-pays.pdf .

[8] Par exemple : CC, Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997, Loi créant les plans d’épargne retraite

[9] De Grove-Valdeyron N., « Prestation de services », 80s., in Simon D., Poillot-Peruzetto S. (dir.), Répertoire de droit européen, Paris, Dalloz, déc. 2011 (mise à jour janv. 2015).

[10] Nicoud F., « La participation des personnes privées à la sécurité publique : actualité et perspectives », RD publ. 2006. 1247.

[11] Loi n°95-73 du 21 janv. 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, art. 1er, abrogée.

[12] Leroy A., Rapport fait au nom de la Commission du Développement Durable, et de l’Aménagement du Territoire sur le projet de Loi relatif aux activités privées de protection des navires, (n° 1861 rectifié), 9 avr. 2014.

[13] Code des transports, art. L. 5442-1.

[14] Cornu G., Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 1987 : « Officiel : qui revêt une forme publique et en général solennelle, sous l’impulsion ou au moins sous l’égide de l’autorité publique ».

[15] [en ligne] : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/videos/2015/mars/affaires-n-2015-463-qpc.143475.html .

[16] Bart M., Decout-Paolini R., « Le code de la sécurité intérieure : genèse d’un outil, contours et traductions d’une notion », AJDA, 2015, p. 84.

[17] CC, Décision n°2005-514 DC du 28 avril 2005 ; V. Chaumette P., « Le navire, ni territoire, ni personne », DMF 678, fév. 2007, p. 99

Crédits photo : © EU-NAVFOR


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