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European Union and sea borders

A multifaceted willingness of EU’s external border management


Gaëtan Balan

PhD Student Program Human Sea, CDMO,
Faculty of Law and Political Sciences of the University of Nantes

French Version

The migrants’ crisis, following the events in Libya, has increased the need for management of the external borders of the European Union. The maritime borders of the Union are the most affected by the arrival of migrants on European shores. Indeed, 1,015,078 people1entered the EU territory in 2015 via the Mediterranean Sea.

The management must be done through both assistance to people in distress at sea in accordance with international obligations2, and border crossing control. Immigration management by sea is one of the priorities of the European Union. The European Agenda for migration3 and the forthcoming establishment of the European Agency Coastguards and Frontiers Guards4 are two particular manifestations of this need. The latter is responsible to fill in for the states, overwhelmed by the migratory pressure on their borders without jeopardizing their sovereignty in the administration of their country, as emphasized MEP Artis Pabriks « There is no reason to worry about the sovereignty (…) Nobody ends the responsibility of a country to defend its own borders.  »5

This willingness of management6 is also supported by the implementation of the European Operation Sophia7 in the Mediterranean since 2015. The EU seeks to actively fight against the smugglers, who engage in a real « smuggling of migrants » from the coast of Libya, without ensuring minimal safety in their crossing attempts. Once at sea, they are simply abandoned to their fate, with their only hope a single satellite phone and the chance that a vessel pins them and provide assistance. Thus, the High UN Commissioner for Refugees Filippo Grandi said « A terrifying number of refugees and migrants die at sea every year; ashore, the people fleeing war cannot continue their journey because the borders are closed. »8

This is why it is necessary to take into account the dimension of « Search and Rescue » incumbent on coastal countries under Article 98 of the UNCLOS9: duty to render assistance “1. Every State shall require the master of a ship flying its flag, in so far as he can do so without serious danger to the ship, the crew or the passengers: (a) to render assistance to any person found at sea in danger of being lost; (b) to proceed with all possible speed to the rescue of persons in distress, if informed of their need of assistance, in so far as such action may reasonably be expected of him; (c) after a collision, to render assistance to the other ship, its crew and its passengers and, where possible, to inform the other ship of the name of his own ship, its port of registry and the nearest port at which it will call. 2.Every coastal State shall promote the establishment, operation and maintenance of an adequate and effective search and rescue service regarding safety on and over the sea and, where circumstances so require, by way of mutual regional arrangements cooperate with neighbouring States for this purpose. » They must manage more and more offshore operations to rescue people in distress that smugglers abandoned off, at best, on boats barely better than perfunctory. Thus the Mediterranean becomes the setting of a humanitarian tragedy, as it is impossible for the coastal authorities to rescue in time all the castaways, as attentive to the calls as they may be. The shared deployment of naval resources at EU level appears as a concrete example of support between Member States in order to manage a problem that affects the whole Union.

The national level, especially in Italy and Greece, became fully aware of the situation and manages the crisis to the best of their abilities, but finds themselves de facto overwhelmed by its scope. National maritime border management becomes an issue that affects every member countries either by coastal management, or indirectly via the free movement within the Union. In this context several countries, including France temporarily restored land border controls. However, although established by the Treaties under Articles 23 to 26 of the Schengen code10,reinstatement of controls at internal borders within the European area does not solve the problem in a sustainable way, but barely delays its eventual consequences.


The key concept is border management, de facto shared through the Schengen mechanism, focusing the European effort on the most porous crossing points. Management at the regional level is a necessity, since the area of free movement impacts all Schengen Member States. It is in this context that took place the bilateral agreement between the EU and Turkey on refugees management
11 « In order to dismantle the economic model of smugglers and migrants to provide a perspective other than risking their lives, the EU and Turkey have decided today to end illegal migration from Turkey to the EU, » but it still does not appear as a proper long-term solution either legally or from a humanitarian point of view. Bilateral cooperation, however, may appear as an essential milestone in the development of a migration policy, which combines the European Neighbourhood Policy in order to better manage the flow of people wishing to travel in Europe.


This is a major challenge for the EU, who have to overcome this crisis to become stronger and tackle jointly an issue that concerns all of its Member States. Thus, the actual implementation of this agency will measure the ability of the Union to manage and overcome a direct crisis, for which failure is not an option. The Coast Guards and Border Guards Agency can only be a part of the solution to the problem of regulation of the Schengen area, just as the Common Asylum System or the joint management of refugee reception centers, via the European Centre for Harmonisation of asylum law.


This is a major defiance for the Union, who will have to be overcome to secure its own future in a neighbourhood environment that turned more unstable in recent years.

 

  1. European Parliament, World Refugee Day: the situation in Europe. See also « An Open Europe ? » Computer Graphics (20 June 2016). []
  2. International Convention for the Safety of Life at Sea, United Nations, Adopted on 1 November 1974 entered into force: 25 May 1980, 1980 U.N.T.C []
  3. All of the applicable legislation, as well as various reports on the situation, is on the official page of the European Office for Migration and Home Affairs []
  4. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A European corps of border guards and coast guards, and efficient management of the external borders of Europe, COM / 2015/0673 final 11 (2015). []
  5. Artis Pabriks, New border control system: interview with Artis Pabriks, European Parliament (Strasbourg, June 7, 2016). []
  6. European Parliament report on the situation in the Mediterranean and on the need for a global approach to migration from the EU -. noP8_TA-PROV Report (2016) 0 102. Strasbourg [s. n.], 12 April 2016 []
  7. Operation Sophia launched in 22 June 2015 in the Mediterranean by the EU []
  8. .(Statement made during the presentation of the 2015 report of UNHCR. « UNHCR Global Trends 2015 », UNHCR (Lesvos, June 20, 2016). []
  9. United Nations, the United Nations Convention on the Law of the Sea. RTNU vol 1834. United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs, and the International Seabed Authority, Adopted December 10, 1982 , Entry into force on 16 November 1994. the following Montego Bay Convention []
  10. European Union, Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council establishing a Community Code on the border crossing regime by persons (Schengen Code) Official Journal of the European Union (15 March 2006). []
  11. European Union, « Press Release: EU-Turkey Declaration, » March 18, 2016. For more details on the agreement see Charles De Marcilly, « EU-Turkey Agreement and Its Implications: A Partnership Must But Under Condition « Scientist, Robert Schuman Foundation, July 13, 2016. []

MIGRANTS A LAMPEDUSA CONDAMNATION DE L’ITALIE PAR LA CEDH

Yann TEPHANY
Doctorant au CDMO, Faculté de droit et des sciences politiques de l’université de Nantes

Condamnation de l’Italie en matière de détention, de traitement, et d’expulsion de migrants tunisiens sur l’île de Lampedusa.

En septembre 2011, les autorités italiennes ont intercepté deux embarcations de fortune ayant quitté la Tunisie dans l’espoir de rejoindre les côtes italiennes. Les migrants sont conduits jusqu’au port de Lampedusa dans un centre d’accueil. Ils sont restés dans le centre jusqu’à ce qu’une révolte éclate et que le centre soit incendié. Les migrants sont interpellés par les forces de police italienne qui les ont conduit jusqu’à Palerme, où ils sont transférés sur un navire amarré durant une période de 5 à 7 jours. Par la suite, ils sont conduits à l’aéroport de Palerme pour être rapatrié vers la Tunisie. Trois de ces migrants ont décidé de porter l’affaire devant la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH). La Cour est donc amenée à statuer sur l’équilibre entre l’urgence de la situation humanitaire à Lampedusa et la protection des Droits de l’Homme.

Les requérants estiment d’une part qu’il ne leur a pas été donné la possibilité de contester leur privation de liberté devant les autorités judiciaires italiennes, ce qui est contraire au droit à la sûreté au sens de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (Ci-après la Convention : art 5 § 1, art 5 § 2 et art 5 § 4). De surcroît, ils jugent que les conditions de détention dans le centre de l’île de Lampedusa ainsi que sur le navire à Palerme sont contraires à l’article 3 de la Convention (traitements inhumains et dégradants). Enfin, les requérants contestent leur procédure d’expulsion vers la Tunisie en vertu de l’article 13 combiné avec le protocole n°4 relatif à l’interdiction des expulsions collectives.

La Cour observe dans cette décision en date du 1er septembre 2015 que la privation de liberté des migrants est dépourvue de base légale, même en la présence d’un accord bilatéral entre l’Italie et la Tunisie car celui-ci n’a pas été rendu public. La détention de ces migrants ne satisfait donc pas au principe de sécurité juridique et ne peut être considéré comme « régulière » au sens de l’article 5 § 1. Par ailleurs, la Cour remarque que les migrants n’ont pas été informés des motifs de leur mise en détention requis par l’article 5 § 2 et n’ont donc pas pu exercer un contrôle juridictionnel de la légalité de la privation de liberté devant le juge national italien (article 5 § 4). La Cour conclut alors que la détention des migrants est contraire au droit à la liberté et à la sûreté.

D’autre part, concernant la violation supposée de l’article 3 de la Convention relatif aux traitements inhumains et dégradant, la Cour tient à préciser qu’elle prend bien en compte la situation de l’île de Lampedusa au moment des faits. Les juges observent que l’état d’urgence humanitaire sur l’île avait été décrété1 , puisque lors du débarquement des requérants sur le sol italien, plus de 50 000 personnes y étaient arrivées par mer pendant l’année. Cependant, la Cour tient à ajouter que cette situation ne peut exonérer l’Etat de son obligation de veiller au respect de la dignité humaine au sens de l’article 3 de la Convention. Ainsi, sur la base d’un rapport de visite de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe2 ainsi que sur un rapport d’Amnesty international3 , et tenant compte de la vulnérabilité des requérants, elle estime que les conditions d’accueil au sein du centre de Lampedusa étaient contraires  à l’article 3 de la Convention. Toutefois, le transfert des migrants sur le navire pendant plusieurs jours lui est apparu comme conforme à cette disposition.

En outre, la Cour observe la procédure de refoulement des requérants vers leur Etat de départ au regard de l’article 4 du protocole n°4. Les migrants ont fait l’objet d’une procédure d’identification avant d’être refoulés, c’est-à-dire que leur identité et leurs empreintes ont été  en effet relevées. Cependant, la Cour estime que ces mesures d’identifications sont insuffisantes. En effet, les mesures adoptées n’ont pas pris en compte individuellement la situation des migrants. Ainsi, la Cour conclue que ces mesures d’éloignement violent les dispositions de l’article 4 du protocole n°4 relatif aux expulsions collectives.

Enfin, les juges de Strasbourg apprécient la violation par les autorités italiennes du droit de recours effectif qu’ont les migrants devant les juridictions nationales. Il faut rappeler que l’article 13 dispose d’une spécificité : il doit toujours être couplé avec une autre liberté fondamentale pour être invoqué4 . En l’espèce, les juges estiment que l’absence de voie de recours offerte aux migrants constitue une violation de l’article 13 combiné à l’article 3 de la Convention. De même, l’absence d’effet suspensif des décrets de refoulement justifie également la violation de ce même article 13, cette fois-ci sur la base de l’article 4 du protocole n°4.

L’Etat défendeur est donc condamné à verser à chaque requérant 10 000 euros pour le dommage moral, ainsi que 9 344, 51 euros pour frais et dépens.

Cette affaire constitue la seconde condamnation du gouvernement italien relatif au traitement des migrants arrivés par mer. En effet, dans la décision de la grande chambre de 2012 Hirsi Jamaa et autres contre Italie5 , le gouvernement italien a été condamné pour sa pratique d’interception et de refoulement immédiat de migrants en mer. La leçon de l’arrêt de 2012 semble avoir été retenue, puisque les migrants n’ont pas été refoulés directement, ils ont été transférés à Lampedusa suite à leur interception. Toutefois, ce sont les conditions d’accueil qui sont ici sanctionnées, ainsi que les insuffisances procédurales offertes aux migrants. Il faut préciser que les violations par le  gouvernement italien de l’article 5 de la Convention ont été reconnues à l’unanimité par les juges. Cependant, concernant la violation de l’article 3 relatif au traitement inhumain et dégradant des migrants, elle n’a été établie qu’à la majorité, et l’opinion partiellement dissidente des juges Sajo et Vucinic expriment une critique de la condamnation de l’Italie sur cette base. Ces juges adoptent une position plutôt réaliste à ce sujet. Ils s’appuient sur le fait que le centre a connu un afflux inattendu de migrants, ce qui pouvait justifier des défaillances. De surcroit, ils expliquent que les migrants n’ont séjournés que peu de temps dans ce centre, et qu’ils n’ont pas reçu de mauvais traitement de la part des fonctionnaires chargés de surveiller le centre. Dès lors, ils estiment que la violation de l’article 3 n’est pas avérée. Reste qu’une majorité de juges ont estimé qu’à la lecture des rapports du Conseil de l’Europe et d’Amnesty international, les conditions d’accueil des migrants étaient constitutives de traitements inhumains ou dégradants. Dès lors, il semble que « face à ceux qui se demandent si l’intégration européenne conduit à une expansion des sphères d’exclusion, il apparaît nécessaire de s’efforcer de prendre la position intellectuelle inverse en s’imaginant que l’intégration européenne conduit à une expansion de la protection »6 .

Arrêts de la Cour EDH cités:

· CEDH, G.C, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, 23 février 2012, Req. N° 27765/09

· CEDH, Khlaifia et autres c. Italie, 01 septembre 2015, Req. N°16483/12

Bibliographie indicative sur le sujet :

Ouvrages :

· B. RYAN & V. MITSILEGAS, « Extraterritorial immigration control – legal challenges », éd. Martinus Nijhoff, 2010

· N. RONZITTI, « Coastal State Jurisdiction over Refugees and Migrants at Sea », Liber Amicorum Judge Shigeru Oda, vol. 2, La Haye, Kluwer Law International, 2002.

Articles :

· O. BARSALOU « L’interception des réfugiés en mer: un régime juridique aux confins de la normativité́ », Lex Electronica, vol. 12, n°3 (Hiver 2008), http://www.lex-electronica.org/docs/articles_14.pdf

· N. HERVIEU, « Appréhension conventionnelle inédite de la pratique d’interception et de refoulement des groupes de réfugiés en haute mer », Actualités Droits-Libertés, CREDOF, 27 février 2012.

· N. HERVIEU, « Interception et refoulement des migrants en haute mer : la Méditerranée n’est pas une zone de non droit(s) (CEDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie) – Appréhension conventionnelle inédite de la pratique d’interception et de refoulement des groupes de réfugiés haute mer », 29 février 2012, (CPDH), http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/02/29/interception-et-refoulement-des-migrants-en-haute-mer-la-mediterranee-nest-pas-une-zone-de-non-droits-cedh-g-c-23-fevrier-2012-hirsi-jamaa-et-autres-c-italie/

· C. LEBOEUF, « Contrôle et gestion des flux migratoires aux frontières Sud de l’Union européenne », Annuaire de Droit Maritime et Océanique (ADMO), université de Nantes, t. XXIX, 2011, pp. 179-192.

· K. NERI, « Le droit international face aux nouveaux défis de l’immigration clandestine en mer », Revue Québécoise de Droit International (RQDI), 123, vol. 26.1, 2013, 31p., http://www.sqdi.org/fr/revue-collection-v26n1-5.html

Pour plus d’informations sur les travaux en cours : http://www.europarl.europa.eu/news/fr/news-room/content/20150903IPR91521/html/Droits-fondamentaux-cons%C3%A9quences-des-mesures-de-dissuasion-contre-les-migrants

 

  1. Decreto proroga dello stato di emergenza umanitaria in relazione all’eccezion affluso di cittadini appartenti ai paesi del Nord Africa, 6 ottobre 2011 []
  2. Rapport de la visite à Lampedusa, 23-24 mai 2011, commission des migrations, des réfugiés et de la population, AS/MIG/AHLARG ( 2011 ) 03 REV 2 []
  3. Amnesty international, « Amnesty International findings and recommendations to the Italian authorities following the research visit to Lampedusa and Mineo », 21 avril 2011 []
  4. Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles []
  5. CEDH, G.C, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, 23 février 2012, Req. N° 27765/09 []
  6. S. LAMORT, « Frontières de l’asile – contribution à l’étude de la complexité des territoires de l’asile en Europe », Thèse de droit public, Université Louis Lumière Lyon II, janvier 2014, p.24 []